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浅析美国的城市规划与建设
2011-10-09 09:07 信息来源: 作者: 点击:

——市供销社党组成员、纪检组长雷安术赴美学习考察之感受

    美国有50个州,3043个县(郡),35153个市、镇,总人口3.1亿,是个高度城镇化的国家,城镇化水平高达95%以上。但由于城市自治的原因,美国市镇人口规模差距巨大,全美仅有9个100万人口以上的城市,10万人口以上的城市242个,94%的市镇人口不足5万,绝大多数的城镇人口生活在小城市(镇),小城市(镇)人口占总人口60%以上。如我们这次赴美作深度考察的加尼福尼亚州洛杉矶县,位处美国西海岸,面积4084平方公里,人口约1千万,为全美人口最多的县,下辖88个市镇,人口最多的洛杉矶市有近400万人,人口最少的市(镇)仅有94人。依托全美第二大城市洛杉矶市,87个中小城市(镇)依附其四周发展,现已形成了密集的城市群,美国人统称其“洛杉矶大都会”。再如位处东海岸的全美最大的城市群—“波士华市”,就由波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿5个大城市和位于其间的数不清的中小城镇组成,绵延700公里,宽约100公里。
    美国与我国一样,是一个幅员辽阔的大国,社会经济的区域分布和发展也很不均衡,其人口和经济产业主要分布在东西海岸地区,广大的中部地区主要为农牧业区和沙漠,工业区和大中型城市较少。美国的城市依其地理区位不同,其产业特色和功能也不尽相同,大致可划分为5种类型:一是大中型城市,工商业发达,人口较多,城市功能很完备,第二、第三产业的集聚度很高,拥有很强的城市经济辐射功能,如纽约市、洛杉矶市、长滩市。二是大中城市郊区的小城市,具有明显的城市扩散特征,主要功能是作为大城市上班族的居住地,市镇设施以环境优雅的住宅建设和配套的生活服务业为主体,如洛杉矶市附近的Norwalk市、Montebello市。三是由于新科技开发和新兴产业兴起而形成的卫星城,具有很强的科技经济功能和良好的生态境,如旧金山市的“硅谷”。四是地处城乡之间的小城市,其生产性、经济性的功能尤为突出,一般都有自身的特色产业和经济发展优势。如加尼福尼亚州的一些小城镇以酿酒和皮革业作为主导产业,内华达州的拉芙林市以旅游、娱乐为主导产业。五是农村腹地的小城镇,其分布在与城市较远的广阔的农村地带,主要居住着以农副产品加工、储运和地方特色产业为职业的工人和以规模化农牧业为职业的农民。美国大中小城市数量众多,规模差异大,但在保持自身功能的独立性同时,其城镇功能还保持着紧密的互补性,基本上已达到了城镇一体化、农村城市化。
    纵观美国功能有序的城市体系,我们发现美国的每一座城市都拥有完善的基础设施,居民住宅分布错落有致,工商业设施配套完备,生态环境优美雅致,并且城市建设与管理极具人性化和科技化,城市各项公共设施均周全地考虑到老弱残孤等弱势群体的方便使用。美国的城市化进程伴随着全美工业化的完成和升级换代,早在20世纪60年代就得以形成。如全美251座人口过10万的大中型城市中,95%以上的城市均在上世纪60年代、甚至100年前完成了城市的主体建设,除了少量的居民住宅、工商业建筑更新换代修建外,基本上在城市内再无大的建设活动。对此我们深刻感受到:美国高质量的城市建设水平不仅基于其强大的经济、科技实力,先进的规划理念和高质量的城市规划方案在其城市体系的构建、城市的建设发展和管理中也起到了至关重要的龙头作用。通过在美期间对美国城市规划的考察,我认为美国的城市规划有如下特点,值得我国借鉴与推广。
    一、美国城市规划的制定程序严谨复杂,极具法律权威性。城市规划是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署,是一定时期内城市发展的蓝图,是城市建设和管理的依据。美国联邦政府早在20世纪20年代就出台法律,明确规定每个城市都必须制定城市规划,并且将之作为市(镇)政府的首要功能。据我们所访问的Montebello市、核桃市等几位市政厅的官员介绍,美国的城市规划一般都在城市注册成立后立即进行制定,且均需市议会表决通过,一旦通过,一般不会再有变动,也绝不会发生“长官意志”规划、 “朝令夕改”规划等现象。即使有细微的修改,也需经过专家论证、市民听证会、市议会表决等法定程序。城市的各项建设,均需依据城市规划进行,一旦违反就视同违法,权威性很高。并且美国城市规划的制定均是依据“外脑”原则和市场竞争的原则,委托专业规划机构制定,有效地避免了政府部门“本位主义”的干扰。
    二、美国城市规划的涵盖面广,内容极为丰富。美国官方称城市规划为“城市综合发展计划”,此计划中的“土地使用专题”下辖的“社区计划”与我国城市规划的内容相近,主要是规定土地的用途、城区路网的架构、建筑物的密度和容积等等。但美国的城市规划与我国相比,内涵则丰富许多,内容以交通规划为龙头,几乎涵盖了城市的物流、环保、住房、安保、运输等方方面面,也可以说,美国的城市规划就是城市经济计划、城市建设计划、城市环境计划与城市社会计划的综合体。例如洛杉矶市的城市规划案中,一级科目分为城市安全专题、住房专题、文化专题、环境专题、公共设施专题、交通运输专题、土地使用专题、特定区计划等八个专题。每个专题又下设若干个二级科目,二级科目涵盖了防火消防、紧急救难、公共安全、地震安全、公共住房、文化及历史名胜、空气品质管理、垃圾处理、自然资源保护、噪音、开放空间、景观公路、输电线路、防洪排水、电力系统、公共图书馆、公共休憩设施、公立学校、污水处理、水资源系统、主要干道及高速公路、立体人行步道、骑马及徒步小径、产业计划、社区计划等等城市规划单元。正因美国城市规划的内容全面涵盖了城市建设发展的方方面面,使得城市机体的每个单元、部件相互衔接配套,城市整体功能完备,也有效地避免了市政设施的“政出多门”和重复建设。
    三、美国城市规划的各项指标具体量化,易于操作。美国城市规划部门把城市建设发展作为一种经济现象来看待,将之纳入了整个经济体系之中来考虑。城市规划法案中的三级科目就是各种具体明确的规划指标,各种指标均是基于建立在城市发展的数学分析模型之上,通过对相关指标因素的变动分析而研究制定出来,因而美国城市规划中的各项指标具有较高的科学性和合理性。例如洛杉矶市的城市规划中就明确列出了公园的规划指标为:每1000人最少6英亩区域公园、2英亩社区公园及2英亩邻里公园;警察配备的规划指标为:每1000人3个警察;公共图书馆的规划指标为:每1位居民需有0.5平方尺面积及2册图书;学校的规划指标为:每32名学生需教室1间。具体量化的各项规划指标使庞大的城市规划方案化繁为简,简单方便的得以操作执行,有效地避免了城市规划的“弹性”执行和变通执行。
    四、美国城市规划充分考虑美学、人性设计与古迹保护。城市规划案中,对城市内的每一块土地均实行严格的分区使用规划,分片规划生产区、商业区、居住区及休闲区,每一片区域统一进行美学设计,限定一定的建筑高度、密度和容积率,并与交通规划相衔接,使之成为一个有机的整体,也使得城市土地开发利用具有整体性、长远性和合理性。并且在规划城市公共设施建设时,充分考虑残疾人、盲人等弱势群体的需求;在社区计划中重点考虑社区活动中心、社区公园等公共休憩场所的规划建设及噪音控制,努力为人与人的和谐共处提供一个良好的环境。同时, 在城市规划和建设中,实行严格的古迹保护政策,对一定年限以上的树木、建筑及历史遗址实行登记造册,以避免在城市建设中遭到破坏。
    五、美国城市规划的执行以经济手段为主,法律手段为辅。在崇尚自由竞争的市场经济的美国,政府制定、执行城市规划方案的目的是给民众更多的一种选择,而不是强迫民众接受。因而在城市规划的执行中,除了一少部分关乎人身安全的规划指标以法律作后盾强制推行外,大部分的规划指标均是依靠经济手段得以推行。如美国城市规划依据城市的整体功能定位,每个城市都制订了一个“就业住宅平衡率”,即在本城市就业的人口占居民总数的比例,用以控制工商业建筑设施或居民住宅的建设。一旦“就业住宅率”高于或低于“就业住宅平衡率”,城市规划部门就会对新建的工商业设施或居民住宅征收法定的较高额度的政府基金---“建设捐”,用以遏制相应的、不符合规划要求的建设行为。再如美国城市规划部门在核发每一个新开发建设项目的建设执照时,都会依据城市规划案中制定的各类公共设施的规划指标,计算新开发建设项目对各类公共设施的需求量,再评估城市现有的公共设施是否能承担新开发建设项目的需求,若能承担就核发建设执照;若不能承担,则按照比例计算出新开发建设项目需缴纳的“开发冲击费”,开发商缴清后才给予核发建设执照。各项经济手段的严格运用,不仅维护了城市规划的权威性,也为地方政府筹措了大量的公共设施资金,使得城市基础设施建设纳入了良性循环的轨道。
    六、美国城市规划的功能定位明确,追求区域内城市体系的功能最大化。美国的城市规划均依据本地的区位特点、产业特色,对城市的发展给予明确的经济功能定位,并与县、州的区域总体规划和交通规划相衔接,尽量形成自身独特的城市经济优势。较大的大中城市一般围绕全面而合理的产业结构,定位于综合型城市。数量众多的小城市则依据自身的资源禀赋和区位优势,在工业型城市、居住型城市、旅游娱乐型城市、农业型城市、交通型城市中选择其一作为自己城市规划的功能定位,实行城市错位优势发展战略,使城市间功能互补,优势叠加,以追求更大区域内城市体系的功能最大化。尤其是在每一个较为连片的城市群区域内,都有一家非盈利性、独立的非政府组织专职研究该区域的总体城市规划,制定出台区域交通长远规划用以指导、协调区域内各城市的规划修订及改善,以追求城市体系的功能最大化。如美国的南加州地区政府协会(SCAG),美国联邦政府称之为“大都会规划机构”,州政府称之为“政府议会”,负责整个南加州地区(6个县、191个城市)的区域总体城市规划、区域交通长期规划及地区交通改善规划的研究和制定,联邦政府每年资助拨款7000万美元以上。城市功能定位的错位发展,有效地避免了城市经济发展一味追求“大而全”、“小而全”的错误倾向。